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近年来，基于完善治理、满足国有资产证券化、延伸主营业务产业链、探索前瞻性战略性新兴产业等需求，国有企业对外开展合资并购已成为其扩展业务、实现增值的重要经济行为。而国有企业的特殊主体性质决定了其在投资并购业务中存在多重合规风险，除面临《民法典》《公司法》《反垄断法》等法律法规的约束外，还需受到国有资产监督管理机构的监管，承担着防范国有资产流失与保障国有资产增值保值的责任，同时需要履行多个报批流程。
2025年2月18日，国务院国资委发布《企业国有资产交易操作规则》（国资发产权归[2015]17号）文件，旨在规范企业国有资产交易行为，主要适用于在产权交易机构公开进行的企业国有资产交易行为。本文笔者结合承办的国有企业对外投资并购股权及资产的实务经验，仅就国企在收购民营资产方面的流程合规与法律风险防控提出探讨和建议。
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一
国有企业主体及决策机制的特殊性
01.治理主体
公司治理的通常结构主体是三会一层（股东会、董事会、监事会、经理层），但国有企业还包括了政府及其部门、职工和党组织，这通常被称作国有企业治理主体的非常2 1。
1. 政府及其部门：政府及国资或财政部门作为出资人或其代表或实际控制主体，对国企公司治理的参与性是天然的。其他部门诸如银监会、证监会、保监机构、发改委等也对所辖国企的各项业务和资源在公司治理中起到监管作用。
2. 职工：国有企业必须设立职工大会，在企业合并、分立、股权转让、增资扩股等重大改革事项中，应当由职工大会审议，同时涉及职工安置的需要职工代表大会或职工大会审议通过。
3. 党组织：党对国有企业的全面领导是中国特色社会主义最突出的制度特征之一。相关《指导意见》还对党组织参与公司治理做出具体而专门的规定，明确把建立党的组织、开展党的工作设置为国有企业推进混合所有制改革的必要前提。
02.决策机制
1、内部决策——“三重一大”机制
2010年6月5日，中央办公厅中共、国务院办公厅印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实'三重一大'决策制度的意见》，进一步确立“三重一大”决策制度，要求国有企业对凡属于'重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作”事项必须由领导班子集体作出决策，并履行相应的程序。
“三重一大”决策事项，是股东会、董事会、党组织等公司治理主体决策的核心事项。
2、外部管控——报批、报备、核准
国有企业的公司治理特殊性还在于并非履行了公司治理各机关的议事程序就完成了全部要件，根据具体行为情况，还需要履行相应的报批、报备、核准程序，这也是我国国有企业直接管控的三大手段。
报批是相应的业务经过批准才能实施，如国有产权交易、国有企业改制、混合所有制方案以及《企业国有资产法》规定的事项是需要经过国资监管机构甚至相应的人民政府（如国有产权转让改变国有资本控股地位的）批准后才可以实施。国有企业的业务主管部门（如交通厅对交通系统的企业、国土资源厅对所属企事业单位）往往还会针对不同的业务规定有批准程序。
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二
国企对外资产收购的合规性流程
国有企业投资收购资产（民营）涉及项目立项、尽职调查、资产评估、目标企业选择、交易模式设计、合同签署、资产交割等系列过程，以下为笔者承办的资产收购项目中的流程梳理：
1.项目立项
国有企业在作出收并购前原则上需要进行项目立项。项目立项过程中重点审查的内容包括：是否符合年度投资计划、是否属于负面清单之禁止投资项目、是否符合企业功能定位和主业管理规定、是否符合企业发展战略规划及投资管理制度等。简言之需从政策、市场、技术、效益等方面开展初步的筛选与分析，立项通过之后才能正式开展投资收购工作。
2.尽职调查
根据项目情况，国企应当聘请专业机构对项目所涉标的企业进行深入分析与调查，出具独立的尽调报告，包括：法律尽职调查、财务尽职调查、业务尽职调查、出具法律意见书等，其中较为重要的当属法律尽职调查，能与审计报告、资产评估报告等帮助投资企业作出合理审慎的投资决策。通过尽职调查，国有企业可以详细了解目标企业的真实情况，梳理存在的各类风险，为后续投资方案的设计与可行性论证提供有力支撑。
3.财务审计与资产评估
审计要求：委托会计师事务所对标的企业进行审计。
评估要求：除无偿划转等特殊情况外，所有资产转让均需由专业机构评估，评估结果需经核准或备案，且转让底价不得低于评估结果的90%。（例外情形：国有独资企业内部资产划转或合并可豁免评估。）
4.可行性研究与方案论证
根据前期的法律尽调报告与审计报告、资产评估报告，国有企业需预先对收购的资产进行可行性研究，论证资产转让的必要性、经济性及合规性，涉及职工安置或债权债务处置的，需制定专项方案并履行职工代表大会审议等程序。
同时，方案需明确资产权属、交易条件、定价依据等内容，如涉及到收购国有企业资产的，还需符合《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）的要求。
5.内部决策与外部审批
内部决策：根据公司章程和国资监管制度，由董事会或股东会形成书面决议，国有股东代表需依规行使表决权。
外部审批：根据资产类型和转让影响范围，需逐级报批：
①若转让导致国家丧失控股权，需由国资监管机构报本级人民政府批准；②涉及国家安全、国民经济命脉行业的企业产权转让，需报同级国资监管机构批准；③特定行业或内部非公开转让的，需报国家出资企业审核。
6.公开交易与合同签订
进场交易：一定金额以上的资产转让（具体金额由企业自行设定）需通过国务院或省级国资监管机构指定的产权交易机构公开进行，如北京产权交易所、上海联合产权交易所等。
信息披露：正式披露时间不少于20个工作日，涉及控股股权变更的需预披露；若未征集到受让方，可延长或降价（需重新审批）。
合同条款：需明确交易价格、付款方式、债权债务处理、产权交割等内容，禁止约定股权回购或利益补偿条款。
7.资金结算与交割
交易价款原则上需一次性付清，分期付款的首付不低于30%，剩余款项需提供担保并按市场利率支付利息。产权交易机构出具交易凭证后，转让方需办理产权变更登记。
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三
主要法律风险及应对措施
1.权属瑕疵风险
风险点：资产权属不清（如租赁资产或存在抵押）可能导致后续纠纷。
应对：通过法律尽职调查核实资产权属，要求转让方提供产权证明及权利限制情况说明，必要时引入第三方评估机构。
2.审批与程序违规风险
风险点：未履行内部决策或外部审批程序。
应对：严格遵循《企业国有资产法》及32号令的审批层级要求，确保方案经职工代表大会审议（如涉及职工安置）及国资监管机构批准。
3.评估与定价风险
风险点：评估结果偏离市场价值或未履行备案程序，引发国有资产流失质疑。
应对：选择具备资质的评估机构，确保评估基准日合理，并按规定完成核准或备案；交易底价不得低于评估值的90%。
4.税务与债务风险
风险点：目标公司欠税或存在隐性债务（如未披露的担保、侵权之债）。
应对：要求转让方提供完税证明，并在合同中明确债务承担方式；通过第三方财务审计排查或有负债。
5.交易执行风险
风险点：交易过程中资产被查封，或受让方资金不足导致违约。
应对：在合同中设置履约担保条款（如保证金），明确违约责任；通过产权交易机构监督资金划付。
6.行业准入与政策风险
风险点：外资收购涉及行业限制，或环保、反垄断审批未通过。
应对：在投资并购前应进行深入的研究和规划，核查产业政策及行业准入要求，明确收并购的动机和目标，制定详细方案，涉及国有控股权转让的需预留审批时间。
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综上，国有企业开展资产收购应当始终以合规为核心，整体项目实施中需重点关注审批程序、评估定价、交易程序等环节，同时通过法律尽职调查、合同条款设计及第三方专业服务降低国企收购风险，从而为收购活动的顺利实施及后期的整合奠定成功基础。
撰稿 - 纪 逸＆万丽青
编辑 - 梅映雪
审定 - 杨 婷
作者介绍
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纪 逸
专职律师、法学学士
业务领域：公司法业务、民商事诉讼、非诉专项
专业经验：担任多家国有企业法律顾问，为公司提供股权收购、资产并购服务，承办大量公司股权纠纷、出资纠纷业务。
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万丽青
专职律师、法学学士
党共中员、高级企业合规师
业务领域：民商事诉讼、公司法业务、常年法律顾问
专业经验：拥有新三板公司十年管理及法务工作经验，参与企业改制、并购、新三板挂牌等法律事务。目前在律所金融证券事务团队，长期代理民商事合同纠纷类案件，擅长公司治理及股权等公司事务，担任多家公司法律顾问。定期在基层派出所、社区值班，为企业、学校等开展法律咨询及普法讲座。
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